2016年第3期张瑜,孙宇丨以绩效观
本文刊载于《电子政务》年第3期，转载引用请注明。
张瑜，孙宇.以绩效观推进智慧城市建设试点的健康发展[J].电子政务,(3).
摘要智慧城市建设试点在中国已经如火如荼地铺开，当前的试点城市存在三大问题：建设主体方面，多数城市陷入政府“唱独角戏”的尴尬；建设内容方面，多数城市“新瓶装旧酒”，虽然试点城市情况各异但智慧城市规划的同质化明显；建设效果方面，市民感知并不显著。提出基于绩效观解决上述问题的思路，分析了智慧城市建设的四个重要领域，即保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务和智慧产业与经济的绩效标杆，给出了实施绩效管理的几点建议。
关键词
智慧城市；绩效管理；绩效标杆；试点城市
智慧城市是当前城市治理领域的理论热点和实践难点。在中国，智慧城市建设主要以试点的形式推进。除了住房和城乡建设部开展的智慧城市的全面试点工作外，其他各部委也在大力推进智慧城市的相关专项试点，例如科技部和国家标准化管理委员会开展“智慧城市”技术和标准试点工作，工业和信息化部启动了国家信息消费试点示范市（县、区）工作，以及基于云计算的电子政务公共平台建设和应用试点工作，国家测绘地理信息局组织开展智慧城市时空信息云平台建设试点工作。住房和城乡建设部于年12月发布了《国家智慧城市试点暂行管理办法》，截至年4月，住房和城乡建设部联合科技部公布的全面试点城市已达个（所有单独被公布的市、区、县和镇都算作一个独立的智慧城市试点）。不可否认，智慧城市的概念已经家喻户晓，智慧城市的建设工作已经铺开。可冷静思考，当前的试点工作仍旧存在着一些亟待解决的关键问题。
一、国家智慧城市试点的建设百态从行政级别来看，个试点城市包括个地市级、93个区级、89个县级（包括县级市）、10个乡镇级和1个街道办事处，换个统计视角，%副省级以上城市、32%的地市级及以上城市和9%的区县及以上城市都在推进智慧城市建设。从行政区域分析，个试点城市覆盖了中国大陆东、中、西的所有省、自治区和直辖市，其省际分布详见表1。智慧城市被看作是促进经济发展、改善社会治理的引擎，然而纵观试点城市的建设实践，尚处在摸索究竟什么才是智慧城市、如何建设智慧城市的起步阶段。
表1 住建部和科技部联合公布的智慧城市试点的区域分布
（一）建设主体：多数城市是政府“唱独角戏”
智慧城市建设的工程浩大，周期长，投入大。分析各试点地区公开的智慧城市建设规划，投资规模少则数亿至数十亿，多则数百亿甚至上千亿。[1]当前，地方政府的财政资金是智慧城市建设的重要资金来源。各试点城市的政府每年通过划拨财政资金，支持本地的智慧城市建设。部分地方政府限于财政预算的捉襟见肘，投入明显不足。虽然中央政府承诺为智慧城市试点提供资金支持，但是这种支持采取后补助方式，即根据建设情况决定是否补助以及补助多少，因此在建设期内并不能解决资金缺口的问题。银行方面虽然愿意提供资金支持，比如国家开发银行承诺在“十二五”后三年中与住房和城乡建设部合作投资智慧城市试点的资金规模达亿元3，但是这些银行的资金均是有偿贷款。一些企业也看中智慧城市带来的机遇进行投资，在逐利性的驱使下，它们更倾向于选择盈利概率高的经济发达城市。对于那些本来就缺乏资金、中西部经济欠发达的试点城市来说，很难吸引到社会资金。所以，从投入主体来看，大多数的智慧城市试点是政府在“唱独角戏”，社会性投资明显不足。
（二）建设内容：多数城市“新瓶装旧酒”，建设规划的同质化明显
诚然，不同试点城市的人口规模和人口素质、产业结构、资源禀赋、信息化水平大相径庭，城市文化、历史积淀迥异。理论上，不同试点城市的建设基础参差不齐，城市特色各异，智慧城市建设规划必然百花齐放。然而，当我们采用文本分析方法梳理已经公开的试点城市智慧城市建设规划，不难发现“系统”是一个高频词。规划给人印象最深的是系统建设的口号，例如北京东城区的“一轴二带五区”，天津津南区的“一中心、一张网、多平台、全覆盖”，上海浦东区的“战役”，江苏无锡市的“一中心、四平台和N个应用”工程，广州番禺区的“四网整合、多屏互动”，新疆库尔勒的“”工程，江苏淮安的“一网四库四平台”，等等。虽然口号响亮，但是内容却是以往工作内容的整合，智慧行政普遍意味着建设一站式行政审批系统或一站式服务系统，智慧交通则多为交通监控系统，智慧文教多是建设网上教学或数字图书馆，智慧社区则偏重建设社区信息化系统，智慧健康多体现为建立病人电子档案系统。[2]令人更加堪忧的是，一些试点城市在缺乏科学统筹规划的前提下就竞相立项施工，盲目模仿其他城市，跟风建设，“贪大、求全、求快”，建设决策的随意性导致智慧城市建设陷入“人走政息”的怪圈，[3]以及出现重复建设、信息孤岛等问题。总体上看，当前智慧城市试点没有很好地将智慧城市和本地的经济社会特点相结合，没有因地制宜搞建设，陷入“智慧城市同质化”的尴尬。
（三）建设效果：市民感知并不显著
“人”是建设智慧城市的出发点和立足点，同时也是智慧城市的建设者。说到底，智慧城市是为了改善生活质量、提高市民福祉。因此，智慧城市建设需要抓住市民在生活中遇到的难点和痛点问题，在充分考虑市民信息素养和行为习惯的基础上，通过市民的广泛参与，实现城市可持续发展。智慧城市的建设理论上应该存在一个闭环反馈，即公民越是感知到智慧城市建设的福祉，参与智慧城市建设的自觉性就越高；在参与过程中通过“干中学”改善信息素养，进一步正向作用于智慧城市建设（参见图1）。然而，当前的智慧城市试点并没有形成这种良性的正循环。政府一方面抱怨公民参与的意识不足、热情不高、能力有限，另一方面花大力气建设与公民关联度并不显著的系统和平台，同时又缺乏个人信息安全保护的举措。借用艾伯特·赫希曼（AlbortO.Hirschman）提出的“呼吁—退出”机制，公民在对政府提供的产品和服务产生不满时，存在着“呼吁”或“退出”两种行为选择。当前的智慧城市建设遭遇漠不关心、麻木不仁的社会情境，表现为一种沉默和“退出”的困窘；然而，智慧城市建设离不开“公众的敏锐嗅觉、主动参与和大声呼吁”，因为这样可以更好地发挥公众的认同和提示作用，“呼吁有助于形成一个充满活力和积极向上的秩序，而退出却对此具有破坏性作用”。[4]
图1 智慧城市建设中公民参与的反馈机制
二、引入绩效标杆，厘清我们需要建设什么样的智慧城市绩效观有助于明晰智慧城市的建设目标，有助于厘清智慧城市的建设内容，有助于选择智慧城市的建设路径，有助于改善智慧城市建设的投入和产出，从而解决建设试点中出现的问题，促进建设试点的健康发展。理论上，绩效是需要设立绩效目标、监测绩效结果、实施绩效干预的闭环管理。实践中，引入绩效标杆也是一种切实可行的做法。试点城市结合各自市情，寻找一个合适的标杆城市，明确自己与最佳标杆的差距，对有限资源进行最优化配置，监测建设过程中出现的偏差或问题，调整绩效目标或者建设路径，确保智慧城市建设的有效开展。
如果深入研究全球的智慧城市建设，我们会惊奇地发现这些智慧城市规划百花齐放、各有特色。在此，我们根据《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》（以下简称《指标体系》）的精神，从保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务、智慧产业与经济四个方面，评析国际社会标杆城市的建设实践，以期厘清我们的建设目标。需要澄清的是，《指标体系》给出的二级指标11个，三级指标57个，其数量分布参见图２。智慧城市试点的建设需要突出市域特色、各有侧重，除了保障体系与基础设施之外，其他方面并不需要面面俱到；并且，绩效标杆的选择需要细化到三级指标，因为并不存在一个“全优”标杆能成为一级指标或者二级指标所指领域的典范。
图2 国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）指标分布
（一）保障体系与基础设施的绩效标杆分析
在保障体系方面，组织建构、建设规划、资金筹募、运行机制受到普遍重视。阿姆斯特丹的智慧城市建设由市政府主导，由阿姆斯特丹经济局、电网营运商Liander和荷兰皇家电信共同发起和出资，通过连接公民、企业和研究机构等各方力量推动建设。巴塞罗那的智慧城市建设则是在市议会的领导下开展的，并组建了单独的“智慧城市”部门，该部门的权力高于其他部门，可以调动一切资源。[5]新加坡的智慧城市建设是由资讯通信发展管理局（Info-北京白癜风专科医院白癜风是什么症状
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